Si paga il servizio, non il mattone

Un ospedale non vende biglietti. Una scuola non emette pedaggi. Una caserma dei vigili del fuoco non ha un fatturato. Eppure qualcuno deve costruirli, e qualcuno deve metterci sopra il denaro per vent'anni prima di rivederlo. La domanda che chiude la stanza riunioni e' sempre la stessa: come si finanzia un'opera che non genera ricavi di mercato? La risposta italiana ha un nome burocratico e un meccanismo affilato: si chiama availability payment, canone di disponibilita', e sposta il rischio in un punto preciso. Vediamo dove. E vediamo chi resta con il cerino.

Opere calde, opere fredde: la temperatura del ricavo

Nel partenariato pubblico-privato (PPP) la prima distinzione non e' giuridica, e' economica. Le opere calde si ripagano da sole: un'autostrada incassa pedaggi, un parcheggio incassa tariffe, un impianto incassa dagli utenti. Il privato costruisce, gestisce, e si rifa' sul mercato. Le opere fredde - ospedali, scuole, carceri, tribunali, edilizia pubblica - non hanno una capacita' intrinseca di generare reddito da utenza. L'utente finale non paga, o paga una tariffa politica che non copre nulla. Manca il flusso di cassa. E senza flusso di cassa, in teoria, non c'e' project finance.

La letteratura tecnica del Dipartimento per la programmazione economica (DIPE) parla esattamente in questi termini: per le opere fredde il problema del trasferimento del rischio si pone con forza, perche' l'opera "non ha capacita' intrinseca di generare reddito e necessita pertanto di pagamenti di disponibilita'" (cfr. materiali DIPE/programmazioneeconomica.gov.it). La soluzione e' rovesciare la fonte del ricavo: non paga l'utente, paga la pubblica amministrazione. Ma non paga per costruire - quello sarebbe un appalto. Paga perche' l'opera e' disponibile e funziona. E paga di meno, o non paga affatto, quando l'opera non e' disponibile o funziona male.

Il canone di disponibilita': si paga il servizio, non il mattone

Qui sta il cuore. Nel PPP "freddo" la PA versa un canone periodico - l'availability payment - che remunera il privato per aver reso e mantenuto fruibile l'opera secondo standard contrattuali. Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) lo codifica in piu' luoghi. L'art. 174 definisce il PPP come operazione in cui il privato assume il rischio operativo. Per le operazioni in cui il rischio sta solo sul lato dell'offerta - cioe' nelle opere fredde - la legge prevede che il corrispettivo sia "pagato solo in relazione alla disponibilita' dell'opera" e includa un sistema di penali che riduce o azzera il corrispettivo in caso di indisponibilita' o di mancato raggiungimento dei livelli prestazionali (cfr. art. 174 e disciplina PPP, D.Lgs. 36/2023, su normattiva.it).

Il contratto di disponibilita' - regolato dall'art. 197 del Codice - e' la forma piu' pura di questa logica. Il privato si obbliga, a proprie spese e a proprio rischio, a realizzare e a garantire alla PA il godimento di un'opera destinata all'uso pubblico, mantenendola idonea e eliminando a sue spese i vizi anche sopravvenuti. Il corrispettivo, dice la norma, "consiste in un canone di disponibilita', proporzionato al periodo durante il quale l'opera e' resa fruibile", fermo restando che l'eventuale mancato o ridotto godimento non rientri nel rischio posto a carico della PA (cfr. art. 197 D.Lgs. 36/2023, testo su brocardi.it e biblus.acca.it). C'e' di piu', e va detto perche' e' la firma del contratto di disponibilita': l'opera puo' restare di proprieta' del privato, senza transitare nel patrimonio pubblico. La PA compra disponibilita', non proprieta'.

Le penali di performance: dove la disponibilita' diventa numeri

Un canone "in relazione alla disponibilita'" e' aria fritta se la disponibilita' non e' misurata. Il meccanismo che rende il PPP freddo qualcosa di diverso da un mutuo mascherato e' il deduction mechanism: griglie di parametri (i KPI), soglie di servizio, e decurtazioni automatiche del canone quando l'opera o il servizio scendono sotto soglia. Sala operatoria non climatizzata? Decurtazione. Ascensore fermo oltre il tempo contrattuale? Penale. Aula non agibile? Il canone di quel mese si abbassa. La logica e' quella del no service, no fee: si paga la prestazione resa, non l'edificio in se'.

Questo non e' un dettaglio gestionale. E' il fulcro su cui si decide tutto il resto - compreso, come vedremo, se il debito finisce o no sui conti pubblici. Un sistema di penali fittizio, con soglie irraggiungibili o tetti talmente bassi da non mordere mai, e' la spia di un PPP che e' tale solo sulla carta. Le penali devono poter incidere "in modo significativo" sui ricavi del privato: se non possono, il rischio di disponibilita' non si e' mai davvero trasferito (da verificare caso per caso sui singoli contratti).

Il rischio di disponibilita': chi risponde se l'opera non funziona

Eurostat, nel suo Guide to the Statistical Treatment of PPPs (EPEC-Eurostat, ed. 2016), scompone il rischio in tre famiglie: rischio di costruzione (ritardi, extracosti, difetti), rischio di disponibilita' (l'opera non e' fruibile o non rispetta gli standard), rischio di domanda (l'utenza non c'e'). Nelle opere calde il rischio chiave e' quello di domanda. Nelle opere fredde la domanda non esiste come variabile - la PA garantisce l'utilizzo - quindi il baricentro si sposta tutto sul rischio di disponibilita'.

Trasferire il rischio di disponibilita' al privato significa, in concreto, che la sua remunerazione dipende dalla qualita' e continuita' del servizio, non dal semplice aver consegnato l'opera. Se la struttura e' inagibile, mal mantenuta, sotto standard, il privato incassa meno. E' un rischio reale: il concessionario che ha indebitato la propria SPV (la societa' veicolo) per centinaia di milioni vede il canone - cioe' la fonte con cui rimborsa le banche - erodersi se non tiene gli standard. La PA, dal canto suo, conserva il rischio della propria scelta: ha deciso lei l'opera, e se l'opera serve poco resta comunque a pagare il canone per la durata. La disponibilita' la copre il privato; l'opportunita' dell'investimento resta un rischio pubblico.

Off-balance: la vera posta in gioco (e la trappola)

Ecco perche' la PA italiana corteggia il PPP freddo: la contabilizzazione off-balance. Sotto il sistema europeo dei conti SEC 2010 (ESA 2010), un'operazione di PPP non grava sul debito pubblico - non e' registrata nel deficit ne' nello stock di debito ai fini del Patto di Stabilita' - se il privato si fa carico della maggioranza dei rischi. La regola operativa, fissata da Eurostat, e' netta: l'asset sta fuori dal bilancio pubblico se il privato assume il rischio di costruzione e almeno uno tra rischio di disponibilita' e rischio di domanda (cfr. APMG PPP Certification, ESA2010; EPEC-Eurostat 2016). Nelle opere fredde, dove la domanda e' fuori gioco, la partita si vince o si perde sul binomio costruzione + disponibilita'.

Da qui la tentazione, e il pericolo. Off-balance e' attraente perche' permette di realizzare l'opera oggi senza far esplodere il debito oggi. Ma il canone va comunque pagato domani, per vent'anni, e grava sui bilanci futuri. Eurostat e la dottrina contabile lo dicono senza giri: l'off-balance non e' un pasto gratis, e' un differimento. Se i rischi sono trasferiti solo "sulla carta" - garanzie pubbliche occulte, penali innocue, clausole di riequilibrio che riportano ogni alea sulla PA - l'operazione va riqualificata on-balance e il debito riemerge tutto in una volta. La storia recente europea e' piena di PPP "scoperti" e riclassificati ex post.

Non a caso, in Italia il presidio e' istituzionale: per le operazioni di PPP sopra i 10 milioni di euro finanziate da risorse pubbliche, le amministrazioni devono acquisire il parere preventivo (non vincolante) del DIPE e della Ragioneria Generale dello Stato, e trasmettere i contratti firmati per il monitoraggio ex post sugli impatti sui saldi di finanza pubblica (cfr. DIPE/RGS, programmazioneeconomica.gov.it e rgs.mef.gov.it). La RGS ha messo a punto schemi di contratto standard proprio per allocare i rischi con clausole che reggano al test Eurostat. Tradotto: lo Stato sa benissimo che il diavolo sta nelle clausole, e prova a controllarle prima che diventino debito.

Il PEF e la bancabilita': perche' il canone deve "stare in piedi" da solo

C'e' un attore che in queste operazioni non firma il contratto ma decide se l'opera nasce o muore: la banca finanziatrice. Nel project finance la SPV non ha patrimonio proprio degno di nota - ha solo il diritto a incassare il canone. Le banche prestano non recourse o limited recourse: si rifanno sui flussi del progetto, non sul bilancio dei soci. Da qui l'ossessione per la bancabilita': il Piano Economico-Finanziario (PEF) deve dimostrare che il canone di disponibilita', al netto delle penali ragionevolmente attese, copre il servizio del debito con un margine di sicurezza. Gli indici che contano sono il DSCR (Debt Service Coverage Ratio, il rapporto tra flussi di cassa disponibili e rate da pagare) e il LLCR (Loan Life Coverage Ratio): se scendono sotto le soglie che le banche pretendono, il finanziamento non chiude e l'opera non parte (cfr. materiali DIPE su PEF e indici di bancabilita', programmazioneeconomica.gov.it).

Qui si annida una tensione che l'Avvocato del Diavolo deve nominare. Le banche vogliono un canone stabile e prevedibile - cioe' penali contenute, rischi attenuati, garanzie pubbliche. Eurostat vuole l'esatto contrario: penali che mordono, rischio di disponibilita' davvero trasferito, niente reti di salvataggio pubbliche. I due interessi tirano in direzioni opposte. Un contratto troppo "bancabile" rischia di essere troppo poco "off-balance": piu' si protegge il finanziatore, piu' il rischio resta in capo alla PA, piu' l'operazione tende a riclassificarsi sui conti pubblici. Il punto di equilibrio - canone abbastanza solido da finanziare l'opera ma abbastanza esposto da trasferire il rischio - e' il vero mestiere di chi struttura queste operazioni. E non e' un equilibrio neutro: ogni clausola di riequilibrio, ogni step-in delle banche, ogni garanzia, va pesata sul doppio piatto della bilancia (da verificare sul singolo PEF e sul singolo contratto).

Il correttivo 2024 e l'attenzione dell'ANAC

Il quadro non e' statico. Il D.Lgs. 36/2023 e' gia' stato ritoccato dal correttivo - il D.Lgs. 209 del 31 dicembre 2024 - che e' intervenuto anche sul PPP e sulla finanza di progetto (cfr. lavoripubblici.it; studiosigaudo.com). E l'ANAC, nel 2025, e' tornata a chiarire il ruolo della componente economica nel project financing, segno che la linea di confine tra concessione vera e appalto travestito resta presidiata anche dall'Autorita' anticorruzione (cfr. segretaricomunalivighenzi.it, ott. 2025). La direzione e' una sola: spingere capitali privati sulle opere fredde - ospedali e scuole in testa - senza pero' che l'off-balance diventi un trucco contabile. Per il giurista che assiste una PA o un operatore, questo significa che la due diligence sulle clausole di rischio non e' un adempimento formale: e' la differenza tra un'operazione che regge e una che, prima o poi, torna a pesare sul bilancio pubblico con gli interessi.

Il leasing in costruendo: l'altra strada per le opere fredde

Accanto al contratto di disponibilita' e alla finanza di progetto, il Codice tiene in vita la locazione finanziaria di opere pubbliche - il cosiddetto leasing in costruendo - all'art. 196 del D.Lgs. 36/2023. Lo schema: una societa' di leasing acquista (o fa realizzare) l'opera da un operatore economico e la cede in uso alla PA per un periodo determinato, contro un canone periodico fisso comprensivo di eventuali servizi accessori. E' uno strumento di finanziamento, non di gestione del rischio operativo.

Qui la regola di allocazione e' chirurgica e va capita bene. L'art. 196 stabilisce che solo se il contratto prevede il trasferimento al privato del rischio operativo (come definito per le concessioni) si applica la disciplina del PPP - e quindi si apre la porta all'off-balance. Altrimenti il rapporto e' trattato come un appalto di lavori, con il bene che entra nel patrimonio pubblico e il debito che, di norma, resta on-balance (cfr. art. 196 D.Lgs. 36/2023; Piselli & Partners; mediappalti.it). Il leasing in costruendo, in altre parole, e' un bivio: senza vero rischio trasferito, e' solo un modo elegante di rateizzare un'opera pubblica.

I casi italiani: ospedali che funzionano a canone

Non e' teoria. Il PPP freddo in sanita' e' la prassi italiana per i grandi ospedali, e i numeri 2025 lo raccontano meglio di qualunque trattato.

Opera	Struttura	Dati chiave (da verificare alle fonti)
Ospedale di Treviso (Cittadella della Salute)	Project financing; SPV Ospedal Grando (gruppo Lendlease)	Investimento ~250 mln; consorzio privato finanzia ~85%; canone 2025 indicato in ~81 mln/anno a carico ULSS 2
Nuovo Gaslini (Genova)	Concessione/PPP; SPV Zena Project	Investimento ~180,7 mln; valore concessione ~546 mln su 22 anni; canone a regime ~28,2 mln/anno, di cui ~16 mln di disponibilita', ~3,4 mln facility, ~8,8 mln energia

Il dato del Gaslini e' istruttivo perche' scompone il canone: la voce "disponibilita'" (~16 mln) e' separata dal facility management e dai servizi energetici. E' la prova plastica di cosa si paga - non l'edificio, ma la sua fruibilita' continuativa nel tempo - e di come il canone si articoli in componenti con rischi diversi (cfr. comunicati IRCCS Gaslini e cantierenuovogaslini.gaslini.org; per Treviso, Tribuna di Treviso, 2025). A monte, il Gaslini ha attivato anche sollecitazioni di proposte a iniziativa privata ex art. 193, comma 16, del Codice, segno di quanto la macchina del PPP sanitario sia oggi pienamente operativa sotto il D.Lgs. 36/2023.

Dove sta il cerino, davvero

Riassumo da Avvocato del Diavolo, senza promesse. Per il privato, il rischio e' che il canone - unica fonte per rimborsare un debito decennale verso le banche finanziatrici - si eroda sotto le penali di disponibilita': un facility management sciatto, standard mancati, vizi non sanati, e la SPV va in tensione finanziaria. Per la PA, il rischio e' duplice e piu' subdolo. Primo: aver costruito off-balance un'opera che pesera' comunque sui bilanci per vent'anni, sottraendo risorse alle gestioni future (un problema di equita' intergenerazionale che la letteratura segnala apertamente). Secondo: aver firmato un trasferimento di rischio solo apparente - garanzie implicite, clausole di riequilibrio troppo generose, penali innocue - che un controllo Eurostat o della Corte dei conti puo' far crollare on-balance, con il debito che riemerge tutto insieme.

La verita' scomoda e' che il PPP freddo non crea ricchezza dal nulla: redistribuisce rischi nel tempo. Funziona quando il rischio di disponibilita' e' trasferito sul serio e le penali mordono davvero; degenera in mutuo travestito quando l'allocazione e' cosmetica. La differenza tra le due cose non sta nel nome del contratto. Sta nelle clausole. E le clausole, come sempre, vanno lette riga per riga - prima di firmare, non dopo.

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